Reforma previsional, primer
diagnóstico del gobierno: “subsidios implícitos”, jubilación por incapacidad y
financiación de cajas paraestatales
“Un
documento borrador elaborado por el presidente de la comisión de expertos
evalúa distintos aspectos del funcionamiento del BPS, las AFAP y los
subsistemas.
La
comisión de expertos convocada por el gobierno para realizar, en una primera
etapa, un diagnóstico del sistema de seguridad social, integrada por 15
representantes de los partidos políticos y sectores sociales, ya está
discutiendo un nuevo documento borrador presentado por su presidente, Rodolfo
Saldain. Tras la prórroga del plazo –originalmente la comisión debía presentar el informe a principios de
mes, y ahora antes del 20 de marzo–, es el primer paso en busca de lograr un
diagnóstico de consenso para luego avanzar a la siguiente fase: las
recomendaciones para la futura reforma.
A
principios de año y previo a que se defina extender la fecha límite, la diaria había informado de un primer
borrador que elevó el presidente de la comisión, que
fue criticado por el Frente Amplio (FA) por contener “una mirada parcial e
incompleta”.
En el inicio del nuevo documento, de más de 100
páginas –al que tuvo acceso la diaria–, elaborado “bajo
responsabilidad de la Presidencia” de la comisión, se aclara que “la acción de
diagnosticar implica reunir y analizar la evidencia disponible, identificar la
existencia o no de problemas, desafíos, fortalezas u oportunidades”, con el fin
de “buscar alternativas de superación de la problemática identificada”. Por
eso, se incluyen observaciones que surgen “de la evidencia de los trabajos
desarrollados” por la comisión de expertos, de las audiencias realizadas en
2020 y de investigaciones de distintos orígenes, junto con “una conclusión o
valoración asociada al desarrollo previo y orientada a los cometidos de la
comisión”.
El diagnóstico incluye el reconocimiento de
“subsidios implícitos” a personas de altos ingresos dentro del esquema actual,
y la existencia de “un castigo a quien trabaja más”. Además, plantea revisar el
diseño de la jubilación por incapacidad y los sectores con aportes bonificados.
También pone el foco en que los retiros adelantados de militares y policías
generan un “desincentivo al trabajo”, mientras que se cuestiona la financiación
vía impuestos para la Caja Bancaria y la de Profesionales.
Gasto
público, edad de retiro y aportes
“Todos los esquemas que conforman el sistema
previsional uruguayo, ya sean de beneficio definido o de aportación definida,
de reparto o de capitalización individual, requieren revisión”, se afirma en el
borrador. Como evaluación general del sistema, se dice que “cada peso aportado
genera beneficios de diferentes cuantías y características, según el sector de
afiliación o régimen previsional de las personas”, y también hay diferencias
“en relación con la posibilidad real de continuar con la actividad laboral
luego de la jubilación”.
“Cualquier alternativa de reforma debe proponerse
el objetivo de mantener el logro en materia de suficiencia [el nivel de las
pasividades]” y cobertura [cantidad de personas que cobran una jubilación],
indica el borrador. Sin embargo, “existen circunstancias que comprometen el
mantenimiento del logro de tasas de reemplazo [el porcentaje del sueldo base
del trabajador que cubre la jubilación] del orden de las entregadas actualmente
por el sistema”.
Esto último se complementa con otra expresión del
documento: “El gasto previsional de Uruguay es de los más altos del mundo,
teniendo en cuenta el grado de envejecimiento del país y su nivel de
desarrollo. Se hace necesario abordar el desafío de reformar el sistema con la
mayor celeridad posible”.
Uno de los aspectos apuntados del esquema actual es
que “los beneficios otorgados por todos los subsistemas exceden a las
contribuciones individuales a lo largo del ciclo de vida”, es decir, se cobra
más de lo aportado, y “la forma de cálculo en base a regímenes de beneficio
definido, desacoplados del equilibrio actuarial [aportes equiparados a la
jubilación], ha permitido en muchos casos que personas con ingresos elevados
reciban importantes subsidios implícitos”.
Otro punto es que “las reglas para el acceso a las
distintas causales encierran un fuerte incentivo al retiro temprano en muchos
casos”, entre otras cosas porque “a medida que se avanza en edad, la relación
entre beneficios y aportes se reduce, lo cual supone un castigo a quien trabaja
más”. Ligado a esto, se señala en el borrador que “el prolongado período de
sobrevida que supone una edad mínima de retiro a los 60 años le impone una
fuerte tensión al sistema”, sumado a que los retiros tempranos que permiten
algunos subsistemas prenden “una luz de alerta sobre el desempeño en diversos
aspectos (sustentabilidad, equidad, etcétera)”.
Por otra parte, el documento indica que hay
“restricciones” para elevar el nivel de aporte de empresas y trabajadores, al
tiempo que cuestiona la vigencia de diferentes tasas de aporte en virtud de la
contribución a algunas cajas paraestatales: “no tiene fundamento previsional”,
“distorsiona la asignación de recursos de la economía” y “supone la existencia
de mecanismos redistributivos poco transparentes, poco eficientes y de dudosa
progresividad”.
BPS:
bonificaciones y jubilaciones por incapacidad
Un capítulo del borrador entregado por Saldain está
dedicado al funcionamiento del BPS, que se encarga del pilar solidario, que
incluye prestaciones no contributivas (como la pensión a la vejez) y un sistema
de financiación intergeneracional (los trabajadores de hoy financian a los
anteriores, hoy jubilados).
Entre otras cosas, se menciona que el BPS realiza
“actividades recaudatorias” para la Dirección General Impositiva (DGI) por el
IRPF y para las AFAP, ya que deriva el porcentaje del sueldo que el trabajador
envía a su cuenta individual, sin cobrar por esto. Se trata de algo a
“examinar”, siguiendo el criterio de “asignar las tareas de modo de aprovechar
adecuadamente las economías de escala existentes”, lo que puede relacionarse
a la consulta hecha al BPS de si estaría en condiciones de asumir el rol
de intermediador entre los afiliados y las AFAP –en
este eventual escenario las AFAP no desaparecen, sólo rentabilizan el dinero y
el BPS centraliza la gestión–.
Asimismo, el borrador expresa que “el régimen
vigente de bonificación de servicios [rubros con exoneraciones o beneficios en
los años de aporte, como los docentes y actividades definidas como de riesgo]
no tiene evidencia que lo respalde y genera un desequilibrio financiero”.
Por otra parte, se dice que “la evidencia existente
sobre el funcionamiento” de las jubilaciones por incapacidad “sugiere la
conveniencia de revisar los diversos aspectos de su diseño”. El borrador señala
que la modificación de criterios que formó parte de la ley de flexibilización
jubilatoria votada en 2008 hizo que las altas por incapacidad fueran más del
doble y “plantea un desafío a la sostenibilidad financiera del sistema, puesto
que puede implicar mayores beneficios y menores montos aportados”.
Cajas
paraestatales: desincentivos y transferencias
El documento contiene un análisis de cada caja
paraestatal. Del servicio militar de pensiones se señala que la reforma hecha
en 2018 –cuyos efectos cuestionó el Ministerio de Defensa–
“aproxima” las reglas para la jubilación al régimen general, “pero mantiene
algunos elementos que suponen un tratamiento más beneficioso para sus
afiliados”.
Los militares tienen un retiro obligatorio “que
supone el acceso a una prestación jubilatoria de carácter permanente a edades
que, en la mayoría de los casos, son menores a las previstas en el régimen
general”, lo que “desincentivaría el trabajo en ciertas cohortes [tramos de
edades]” y “supondría el desaprovechamiento de las fuerzas productivas”. A su
vez, “la existencia de personal civil equiparado” –profesionales
universitarios, administrativos o técnicos– en los beneficios a los que accede,
“supone un tratamiento más favorable a un tipo de actividad cuando se realiza
en el ámbito militar que en otros”.
Por estas y otras condiciones desarrolladas en el
borrador, “los máximos previstos y la forma de cálculo del sueldo básico
jubilatorio [de los militares] suponen un tratamiento inequitativo desde el
punto de vista intrageneracional, que genera una presión adicional sobre el
gasto”. Una evaluación y conclusión muy similar se plantea para la Caja
Policial, vinculado al “acceso a un retiro permanente a los 50 años”. En virtud
de esto, ambas cajas “tienen una participación relevante en el gasto público
previsional, en relación a la población cubierta”, y esto “reduce el espacio
fiscal para otros objetivos prioritarios”.
Sobre la Caja Bancaria, el documento indica que
“las proyecciones de sostenibilidad financiera presentadas” por las autoridades
del subsistema varían según la evolución del empleo en el sector, que está
sufriendo los impactos del cambio tecnológico. Además, se cuestiona el impuesto
establecido en la reforma de 2008 que pagan las empresas bancarias en función
de su patrimonio: “el grueso de las instituciones gravadas por esta tasa son
públicas, la sociedad tiene una participación relevante en el financiamiento”.
Acerca de la Caja Notarial, se evalúa que “pese a
los ajustes paramétricos y el gravamen a los beneficios establecidos por la
reforma aprobada en 2019 persisten problemas de equilibrio financiero y
sustentabilidad”. El borrador agrega que “los mecanismos propuestos para
solucionar los desequilibrios suponen la participación de la sociedad en el
financiamiento de un régimen cerrado a un colectivo específico”.
Al tiempo que la Caja de Profesionales “requiere la
adopción de medidas de reequilibrio financiero sin dilación” frente al déficit
de “larga data”. Tanto este subsistema como el bancario –analiza el documento–,
donde la financiación “recae en proporción significativa sobre la sociedad en
su conjunto” vía tributos, implican “transferencias de ingresos hacia
organismos que ofrecen jubilaciones entre dos y tres veces y media superiores
al régimen general”, lo que “erosiona el componente solidario” del sistema
jubilatorio.
Uno de los puntos del borrador de enero que provocó diferencias con el
FA fueron las referencias al régimen de AFAP. En el nuevo documento se
reiteran planteos en línea con propuestas hechas por las AFAP privadas, que
compiten con la estatal República, empresa líder del mercado.
El diagnóstico menciona que la asignación de
afiliados de oficio en función de la menor comisión “tiene un sesgo a favor de
la AFAP dominante [República]” y se “desconsidera la rentabilidad”, una
variable “muy relevante”; que la existencia de sólo dos subfondos –uno para
trabajadores menores de 55 años y otro para los mayores– es “una limitación
para lograr mejores rentabilidades” y se justifica “analizar la habilitación de
uno o más subfondos adicionales”; y que la regulación de 2017 que topeó la
comisión a cobrar por las AFAP en función de la menor del sistema (República)
“ofrece oportunidades de mejora”.”
(Artículo publicado en La
Diaria el 15 de febrero de 2021)
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