22 de enero de 2020 | Escribe: Hugo Barretto Ghione en Negociación colectiva
Un
repaso de la doctrina de los órganos de control de la OIT, la
importancia de su promoción a nivel global y del panorama regional.
En
el marco de la libertad sindical, la negociación colectiva asume el
doble carácter de ser un derecho en sí mismo, que califica la calidad
democrática de una sociedad, y, a la vez, un derecho que genera otros
derechos, por resultar un modo privilegiado de producción de normas
jurídicas. Desde el punto de vista estructural, la negociación colectiva
es parte del “trípode” en el que se asienta el derecho colectivo del
trabajo, según lo concebían en el ámbito latinoamericano autores como
Mario de la Cueva y Óscar Ermida Uriarte. Ambos sostenían que la
negociación colectiva está ligada de forma indisociable con el derecho
de huelga y el de asociación sindical. No se puede prescindir de ninguno
de esos términos constitutivos sin vulnerar un núcleo esencial de
valores, tal como están consagrados en la Declaración de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo (1998).
Más
en general, el derecho a la negociación colectiva integra el conjunto
de derechos humanos en el ámbito laboral y, como tal, es reconocido por
las normas internacionales y constitucionales. Constituye una pieza
básica del llamado “bloque de constitucionalidad”, por lo que se sitúa
en la cúspide de los ordenamientos jurídicos nacionales.
La doctrina de los órganos de control de la OIT
La
doctrina de la OIT que surge de los pronunciamientos de sus órganos de
control es muy precisa en señalar que no pueden existir constricciones
al ejercicio de la negociación colectiva. Ha establecido –en base al
principio de negociación colectiva libre y voluntaria, que se define en
el artículo 4º del Convenio 98– que la determinación del nivel de
negociación colectiva debería depender esencialmente de la voluntad de
las partes y, por consiguiente, dicho nivel no debería ser impuesto en
virtud de la legislación, de una decisión de la autoridad administrativa
o de una jurisprudencia de la autoridad administrativa del trabajo.
La
Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha
indicado además que el derecho de negociación colectiva debería
acordarse también a las federaciones y confederaciones; toda restricción
o prohibición a este respecto obstaculiza el desarrollo de las
relaciones laborales y, en particular, impide que las organizaciones que
carecen de medios suficientes reciban la ayuda de federaciones o
confederaciones, en principio mejor dotadas en personal, recursos y
experiencia para llevar a cabo negociaciones satisfactoriamente. A la
inversa, una legislación que fije imperativamente el nivel de la
negociación colectiva en un ámbito superior (sector, rama de actividad,
etcétera) plantea asimismo problemas de incompatibilidad con el
convenio. Normalmente, la elección del nivel de negociación debería
corresponder a los propios interlocutores de la negociación; estos, en
inmejorable posición para decidir cuál es el nivel más adecuado para
llevarla a cabo, podrían incluso adoptar, si así lo desearan, un sistema
mixto de acuerdos-macro, complementados por convenios en el ámbito
local o acuerdos de empresa.
La
negociación colectiva está estrechamente ligada al resto de los
derechos y de las libertades civiles, tal como señaló la OIT en su
“Resolución sobre los derechos sindicales y su relación con las
libertades civiles”, al reconocer que los derechos conferidos a las
organizaciones de trabajadores y de empleadores se basan en el respeto
de las libertades civiles enumeradas, en particular, en la Declaración
Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, y que el concepto de derechos sindicales carece
totalmente de sentido cuando no existen tales libertades civiles.
Siendo
cardinal ese carácter de derecho fundamental, la relevancia de la
negociación colectiva no se agota en esa constatación, que podría
cristalizarse en una mera figuración normativa, sino que su importancia
real se denota en el ejercicio mismo o en la práctica social que debe
originar. Así, en cuanto a su contenido, hemos de apreciarla como parte
del fenómeno más amplio del derecho a la libertad sindical, como ya se
señaló.
La multiplicidad
de sentidos que despliega la libertad sindical permite definirla como un
derecho a tener “actividad” sindical (artículo 3° del Convenio 87),
locución que abarca la diversidad de acciones que pueden realizarse con
la única limitación del orden público. Esto incluye tanto el derecho a
afiliarse, a crear o a administrar un sindicato, como a realizar
acciones y conducirse de manera autónoma de otras entidades económicas o
políticas y, de esa forma, generar capacidades en personas sujetas a
una relación de dependencia laboral.
La
negociación colectiva es, justamente, una de esas “actividades” que
implementan las organizaciones sindicales, al punto de que cobra cierta
singularidad respecto del concepto de libertad sindical del que se
originó.
La negociación colectiva en otros ámbitos
Esa
individualidad de la negociación colectiva permite que este derecho
tenga su reconocimiento jurídico en otros ámbitos del orden
internacional, como son el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (artículo 8.1.a, en la medida en que los
sindicatos están dirigidos a “promover y proteger” los intereses
económicos y sociales de los trabajadores) y el Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (igualmente, artículo
8.1.a), además del artículo 4° del Convenio 98 y en el Convenio 154 de
la OIT. En este instrumento se identifican con precisión los sujetos de
la negociación (las organizaciones sindicales de distinto nivel y los
empleadores o las organizaciones de empleadores), así como el contenido
amplio que pueden contemplar los acuerdos (fijar las condiciones de
trabajo y empleo, regular las relaciones entre trabajadores y
empleadores, y también las relaciones entre empleadores y sus
organizaciones y una organización o varias organizaciones de
trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez).
Otra
dimensión del significado de la negociación colectiva puede apreciarse
con total nitidez en esta amplia gama de posibilidades que se abre a las
organizaciones de trabajadores y de empleadores mediante este
mecanismo. En concreto, la negociación colectiva opera como un modo de
producción jurídica muy especialmente calificado, dado que permite tanto
un ejercicio democrático de parte de los actores en la regulación del
trabajo como una participación connotada de los trabajadores y de los
empleadores en la fijación de las condiciones de trabajo. Por este
motivo algunos autores han mentado a la negociación colectiva como un
“derecho a obtener derechos”.
El
ejercicio pleno de la negociación en todos los niveles
(establecimiento, empresa, sector, rama de actividad, etcétera) permite
que la normativa jurídica que regla los derechos y las obligaciones de
las partes (con respecto a la relación individual de trabajo y a las
relaciones entre los sujetos colectivos) se ajuste plenamente a las
realidades particulares de las empresas, de los oficios y de los
sectores. Esto se debe a que las normas emergentes de esos instrumentos
representarán los modos de relacionamiento, las tradiciones
profesionales y las posibilidades y restricciones existentes según sea
la situación sectorial, respetando siempre los mínimos establecidos por
las normas de orden público laboral.
Las
organizaciones de empleadores y de trabajadores fungen así como
verdaderos “colegisladores”, ya que, mediante sus pactos, reglan la
actividad laboral y por esa vía terminan diseñando una especie de
estatuto profesional de la actividad laboral. Esas configuraciones
jurídicas complementan las normas generales emergentes de los códigos o
de las leyes del trabajo, recreando un orden jurídico muy diversificado,
que algunos refieren como “pluralismo normativo”.
Esta
característica es propia del ordenamiento jurídico laboral, en tanto se
nutre de normas procedentes de distinto origen, tanto por su jerarquía
(constitución, ley, decreto, resolución, etcétera) como por el espacio
territorial de creación (nacional o internacional) o por los actores que
las elaboran y adoptan. Los interlocutores sociales son así portadores
de esas capacidades que les permiten prohijar una especie de
ordenamiento jurídico casi en paralelo con el estatal, como consecuencia
de la autonomía colectiva que despliegan a partir del ejercicio pleno
del derecho a la libertad sindical.
Pero
si esta posición del derecho a la negociación colectiva en el ámbito de
la creación de normas no fuera suficiente, queda por decir que esa
producción jurídica constante y aceitada acrecienta y complementa nada
menos que a la democracia misma. Esto se debe a que el ciudadano elector
en materia política, libre y autónomo, puede desenvolver con libertad y
pertinencia el espacio de la democracia en su repercusión social y
económica, ampliando así una conceptuación acorde a la evolución de las
ideas propias del Estado social.
Una
construcción de este tipo sitúa a la negociación colectiva como parte
del derecho a la libertad sindical. Así, en su condición de derecho
inalienable de un sistema democrático, impulsor de la generación de
otros derechos de los trabajadores, de una profunda raigambre
igualitarista con independencia de la ubicación de las personas en el
sistema de producción, requiere indispensablemente instrumentos de apoyo
que eviten que todo este andamiaje se quiebre por inobservancia o por
desnaturalización.
En el
primero de los casos, la libertad sindical y la negociación colectiva
requieren una actitud positiva de parte del Estado, ya que resulta
obligado por las normas internacionales a fomentarlas y erigirlas, como
se mencionó, en capacidades de las personas que trabajan bajo
dependencia económica del tipo que sea (artículo 9 de la Recomendación
198 sobre la relación de trabajo, 2006), dado que la sola categoría de
“subordinación jurídica” es insuficiente. Esto amplía sustantivamente el
arco de titulares de estos derechos.
Sin
embargo, la conducta de los estados puede en ocasiones reducir o
minimizar la negociación colectiva privándola de incentivos, al
recluirla a nivel de la empresa, lo que termina por limitarla. En este
sentido, la OIT ha subrayado lo siguiente: en virtud de lo establecido
en el párrafo 4.1) de la Recomendación sobre la negociación colectiva,
1981 (número 163), “en caso necesario, se deberían adoptar medidas
adecuadas a las condiciones nacionales para que la negociación colectiva
pueda desarrollarse en cualquier nivel, y en particular a nivel de
establecimiento, de la empresa, de la rama de actividad, de la industria
y a nivel regional o nacional”. En varias ocasiones, la comisión
recordó que es preciso garantizar que la negociación colectiva pueda
desarrollarse en cualquier nivel, tanto en el plano nacional como en el
empresarial. También deben poder desarrollarla las federaciones y
confederaciones. Por consiguiente, una legislación que imponga
unilateralmente el nivel de negociación colectiva o lo fije
imperativamente plantea problemas de incompatibilidad con el convenio.
El
confinamiento de la negociación a nivel de la empresa puede en
ocasiones combinarse con otras limitaciones, como la que se impone al
exigir un número mínimo de trabajadores para constituir una organización
sindical. Al respecto, el Comité de Libertad Sindical ha establecido
que “los requisitos legales de un número mínimo de afiliados no deben
ser tan altos que impidan en la práctica la creación de organizaciones
sindicales”.
En otros
casos, la somete a una espesa urdimbre de normas procedimentales que
burocratiza, enlentece y dificulta el proceso mismo de negociación, ya
de por sí complejo en virtud de los intereses dispares que trata de
equilibrar.
Tampoco
resultan inocuas para la negociación colectiva otro tipo de
limitaciones, como la postración y la prohibición de la huelga en
ciertos sectores de algunos países, ya que las medidas de acción gremial
son indispensables para garantizar la negociación y el cumplimiento de
sus dispositivos.
La promoción de la negociación colectiva
Pese
a estas dificultades, constatables en la experiencia comparada, lo
cierto es que el reconocimiento del derecho a la negociación colectiva
en el constitucionalismo latinoamericano (artículos 57 de la
Constitución uruguaya, 14 bis de la Constitución argentina, 7° de la
Constitución brasileña, 19 de la Constitución chilena, etcétera) y la
ratificación de los convenios 98 y 154 de la OIT, considerados
fundamentales, son ejes que señalan un marco y un rumbo futuro para la
región.
El compromiso de
los países se ve robustecido además por el apoyo y la orientación que
presta la OIT como parte de los fines y objetivos asumidos en su
Constitución, en la Declaración de Filadelfia y en otros documentos, tal
como la reciente Declaración del Centenario para el Futuro del Trabajo
(2019). En ella la OIT se compromete a orientar sus esfuerzos a
“promover los derechos de los trabajadores como elemento clave para
alcanzar un crecimiento inclusivo y sostenible, prestando especial
atención a la libertad de asociación y la libertad sindical y al
reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva como
derechos habilitantes”.
Las
últimas reformas laborales en la región demuestran una evolución dispar
en sus contenidos y direcciones. Las modificaciones a la Ley de
Consejos de Salarios en Uruguay (2009), al Código de Trabajo de Chile
(2016), a la Consolidación de las Leyes del Trabajo de Brasil (2017),
así como la reforma laboral de México y la ratificación del Convenio 98
(2012, 2018), han sido motivo de debate. Esto se debe a que no existe
consenso entre los interlocutores del mundo del trabajo acerca de las
reglas adoptadas respecto de la determinación del nivel de la
negociación (hacia la rama de actividad o la empresa, según el caso) o a
que ponen en juego los estándares protectorios legales en el contexto
de modificaciones que han sido denunciadas por su sesgo flexibilizador
o, finalmente, a que resultan insuficientes para desatar procesos de
mayor autonomía colectiva, como se ha indicado en el caso de México. Se
trata de procesos que denotan la dinámica y la fuerte incidencia que
tienen los componentes económicos y políticos, como ha ocurrido
secularmente en las relaciones de trabajo.
Hugo
Barreto es profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de
la Udelar. Una versión de esta nota fue publicada en el sitio web de la
OIT.
