Reforma de la seguridad social

 

Reforma previsional, primer diagnóstico del gobierno: “subsidios implícitos”, jubilación por incapacidad y financiación de cajas paraestatales

 

 

“Un documento borrador elaborado por el presidente de la comisión de expertos evalúa distintos aspectos del funcionamiento del BPS, las AFAP y los subsistemas.

La comisión de expertos convocada por el gobierno para realizar, en una primera etapa, un diagnóstico del sistema de seguridad social, integrada por 15 representantes de los partidos políticos y sectores sociales, ya está discutiendo un nuevo documento borrador presentado por su presidente, Rodolfo Saldain. Tras la prórroga del plazo –originalmente la comisión debía presentar el informe a principios de mes, y ahora antes del 20 de marzo–, es el primer paso en busca de lograr un diagnóstico de consenso para luego avanzar a la siguiente fase: las recomendaciones para la futura reforma.

A principios de año y previo a que se defina extender la fecha límite, la diaria había informado de un primer borrador que elevó el presidente de la comisión, que fue criticado por el Frente Amplio (FA) por contener “una mirada parcial e incompleta”.

En el inicio del nuevo documento, de más de 100 páginas –al que tuvo acceso la diaria–, elaborado “bajo responsabilidad de la Presidencia” de la comisión, se aclara que “la acción de diagnosticar implica reunir y analizar la evidencia disponible, identificar la existencia o no de problemas, desafíos, fortalezas u oportunidades”, con el fin de “buscar alternativas de superación de la problemática identificada”. Por eso, se incluyen observaciones que surgen “de la evidencia de los trabajos desarrollados” por la comisión de expertos, de las audiencias realizadas en 2020 y de investigaciones de distintos orígenes, junto con “una conclusión o valoración asociada al desarrollo previo y orientada a los cometidos de la comisión”.

El diagnóstico incluye el reconocimiento de “subsidios implícitos” a personas de altos ingresos dentro del esquema actual, y la existencia de “un castigo a quien trabaja más”. Además, plantea revisar el diseño de la jubilación por incapacidad y los sectores con aportes bonificados. También pone el foco en que los retiros adelantados de militares y policías generan un “desincentivo al trabajo”, mientras que se cuestiona la financiación vía impuestos para la Caja Bancaria y la de Profesionales.

Gasto público, edad de retiro y aportes

“Todos los esquemas que conforman el sistema previsional uruguayo, ya sean de beneficio definido o de aportación definida, de reparto o de capitalización individual, requieren revisión”, se afirma en el borrador. Como evaluación general del sistema, se dice que “cada peso aportado genera beneficios de diferentes cuantías y características, según el sector de afiliación o régimen previsional de las personas”, y también hay diferencias “en relación con la posibilidad real de continuar con la actividad laboral luego de la jubilación”.

“Cualquier alternativa de reforma debe proponerse el objetivo de mantener el logro en materia de suficiencia [el nivel de las pasividades]” y cobertura [cantidad de personas que cobran una jubilación], indica el borrador. Sin embargo, “existen circunstancias que comprometen el mantenimiento del logro de tasas de reemplazo [el porcentaje del sueldo base del trabajador que cubre la jubilación] del orden de las entregadas actualmente por el sistema”.

Esto último se complementa con otra expresión del documento: “El gasto previsional de Uruguay es de los más altos del mundo, teniendo en cuenta el grado de envejecimiento del país y su nivel de desarrollo. Se hace necesario abordar el desafío de reformar el sistema con la mayor celeridad posible”.

Uno de los aspectos apuntados del esquema actual es que “los beneficios otorgados por todos los subsistemas exceden a las contribuciones individuales a lo largo del ciclo de vida”, es decir, se cobra más de lo aportado, y “la forma de cálculo en base a regímenes de beneficio definido, desacoplados del equilibrio actuarial [aportes equiparados a la jubilación], ha permitido en muchos casos que personas con ingresos elevados reciban importantes subsidios implícitos”.

Otro punto es que “las reglas para el acceso a las distintas causales encierran un fuerte incentivo al retiro temprano en muchos casos”, entre otras cosas porque “a medida que se avanza en edad, la relación entre beneficios y aportes se reduce, lo cual supone un castigo a quien trabaja más”. Ligado a esto, se señala en el borrador que “el prolongado período de sobrevida que supone una edad mínima de retiro a los 60 años le impone una fuerte tensión al sistema”, sumado a que los retiros tempranos que permiten algunos subsistemas prenden “una luz de alerta sobre el desempeño en diversos aspectos (sustentabilidad, equidad, etcétera)”.

Por otra parte, el documento indica que hay “restricciones” para elevar el nivel de aporte de empresas y trabajadores, al tiempo que cuestiona la vigencia de diferentes tasas de aporte en virtud de la contribución a algunas cajas paraestatales: “no tiene fundamento previsional”, “distorsiona la asignación de recursos de la economía” y “supone la existencia de mecanismos redistributivos poco transparentes, poco eficientes y de dudosa progresividad”.

BPS: bonificaciones y jubilaciones por incapacidad

Un capítulo del borrador entregado por Saldain está dedicado al funcionamiento del BPS, que se encarga del pilar solidario, que incluye prestaciones no contributivas (como la pensión a la vejez) y un sistema de financiación intergeneracional (los trabajadores de hoy financian a los anteriores, hoy jubilados).

Entre otras cosas, se menciona que el BPS realiza “actividades recaudatorias” para la Dirección General Impositiva (DGI) por el IRPF y para las AFAP, ya que deriva el porcentaje del sueldo que el trabajador envía a su cuenta individual, sin cobrar por esto. Se trata de algo a “examinar”, siguiendo el criterio de “asignar las tareas de modo de aprovechar adecuadamente las economías de escala existentes”, lo que puede relacionarse a la consulta hecha al BPS de si estaría en condiciones de asumir el rol de intermediador entre los afiliados y las AFAP –en este eventual escenario las AFAP no desaparecen, sólo rentabilizan el dinero y el BPS centraliza la gestión–.

Asimismo, el borrador expresa que “el régimen vigente de bonificación de servicios [rubros con exoneraciones o beneficios en los años de aporte, como los docentes y actividades definidas como de riesgo] no tiene evidencia que lo respalde y genera un desequilibrio financiero”.

Por otra parte, se dice que “la evidencia existente sobre el funcionamiento” de las jubilaciones por incapacidad “sugiere la conveniencia de revisar los diversos aspectos de su diseño”. El borrador señala que la modificación de criterios que formó parte de la ley de flexibilización jubilatoria votada en 2008 hizo que las altas por incapacidad fueran más del doble y “plantea un desafío a la sostenibilidad financiera del sistema, puesto que puede implicar mayores beneficios y menores montos aportados”.

Cajas paraestatales: desincentivos y transferencias

El documento contiene un análisis de cada caja paraestatal. Del servicio militar de pensiones se señala que la reforma hecha en 2018 –cuyos efectos cuestionó el Ministerio de Defensa– “aproxima” las reglas para la jubilación al régimen general, “pero mantiene algunos elementos que suponen un tratamiento más beneficioso para sus afiliados”.

Los militares tienen un retiro obligatorio “que supone el acceso a una prestación jubilatoria de carácter permanente a edades que, en la mayoría de los casos, son menores a las previstas en el régimen general”, lo que “desincentivaría el trabajo en ciertas cohortes [tramos de edades]” y “supondría el desaprovechamiento de las fuerzas productivas”. A su vez, “la existencia de personal civil equiparado” –profesionales universitarios, administrativos o técnicos– en los beneficios a los que accede, “supone un tratamiento más favorable a un tipo de actividad cuando se realiza en el ámbito militar que en otros”.

Por estas y otras condiciones desarrolladas en el borrador, “los máximos previstos y la forma de cálculo del sueldo básico jubilatorio [de los militares] suponen un tratamiento inequitativo desde el punto de vista intrageneracional, que genera una presión adicional sobre el gasto”. Una evaluación y conclusión muy similar se plantea para la Caja Policial, vinculado al “acceso a un retiro permanente a los 50 años”. En virtud de esto, ambas cajas “tienen una participación relevante en el gasto público previsional, en relación a la población cubierta”, y esto “reduce el espacio fiscal para otros objetivos prioritarios”.

Sobre la Caja Bancaria, el documento indica que “las proyecciones de sostenibilidad financiera presentadas” por las autoridades del subsistema varían según la evolución del empleo en el sector, que está sufriendo los impactos del cambio tecnológico. Además, se cuestiona el impuesto establecido en la reforma de 2008 que pagan las empresas bancarias en función de su patrimonio: “el grueso de las instituciones gravadas por esta tasa son públicas, la sociedad tiene una participación relevante en el financiamiento”.

Acerca de la Caja Notarial, se evalúa que “pese a los ajustes paramétricos y el gravamen a los beneficios establecidos por la reforma aprobada en 2019 persisten problemas de equilibrio financiero y sustentabilidad”. El borrador agrega que “los mecanismos propuestos para solucionar los desequilibrios suponen la participación de la sociedad en el financiamiento de un régimen cerrado a un colectivo específico”.

Al tiempo que la Caja de Profesionales “requiere la adopción de medidas de reequilibrio financiero sin dilación” frente al déficit de “larga data”. Tanto este subsistema como el bancario –analiza el documento–, donde la financiación “recae en proporción significativa sobre la sociedad en su conjunto” vía tributos, implican “transferencias de ingresos hacia organismos que ofrecen jubilaciones entre dos y tres veces y media superiores al régimen general”, lo que “erosiona el componente solidario” del sistema jubilatorio.

Uno de los puntos del borrador de enero que provocó diferencias con el FA fueron las referencias al régimen de AFAP. En el nuevo documento se reiteran planteos en línea con propuestas hechas por las AFAP privadas, que compiten con la estatal República, empresa líder del mercado.

El diagnóstico menciona que la asignación de afiliados de oficio en función de la menor comisión “tiene un sesgo a favor de la AFAP dominante [República]” y se “desconsidera la rentabilidad”, una variable “muy relevante”; que la existencia de sólo dos subfondos –uno para trabajadores menores de 55 años y otro para los mayores– es “una limitación para lograr mejores rentabilidades” y se justifica “analizar la habilitación de uno o más subfondos adicionales”; y que la regulación de 2017 que topeó la comisión a cobrar por las AFAP en función de la menor del sistema (República) “ofrece oportunidades de mejora”.”

(Artículo publicado en La Diaria el 15 de febrero de 2021)

Opiniones: perspectivas económicas del Uruguay (III)

 

Opinión del economista Luis Bertola

" Bértola –especialista en la historia económica de Uruguay– observa un contexto político en el que, además de los clamores de la oposición y del contexto internacional favorable a la oportunidad del gasto, se han intensificado, dentro de la propia coalición, las voces que, a la par de algunos actores empresariales, han establecido un asedio a los planes más liberales del equipo económico.

«No sé hasta qué punto va a cambiar la cultura de gobierno, cuya inercia durante todo el año pasado se ha mantenido consecuente con sus opciones iniciales», dijo Bértola. Pero agregó: «Sin embargo, creo que se está viendo que para recuperarse es importante contar con un buen shock de demandas y que sea el Estado el que pueda apuntalar este empuje. Por ahora, hay algunas señales muy vagas. Pero puede esperarse que haya una mayor deriva pragmática». Mencionó el gigantesco paquete de ayuda aprobado recientemente por el Congreso de Estados Unidos para vigorizar la economía de ese país como un ejemplo del camino de endeudamiento que la gran mayoría de los países del mundo eligieron para salir del paso. La inyección es de una cifra sorprendente, que sobrepasa con creces 10 puntos del producto bruto interno (PBI) estadounidense. En el concierto de las economías que momentáneamente han dejado de lado las preocupaciones en relación con la deuda pública, Uruguay es, hasta ahora, un excepción.

 

Además del contexto internacional, en el que «el dinero está barato» y hasta el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha hecho un llamado al endeudamiento, Bértola observa que para el contexto de Uruguay hay también «algún tipo de preocupación del sector empresarial». «Es factible que los empresarios vean con buenos ojos que aparezca un paquete de medidas que estimulen las posibilidades de inversión. De Posadas no es un outsider. Cuando escribe al respecto, no creo que sea un disparo en solitario. Y en su carta menciona explícitamente la posibilidad de movilizar la inversión doméstica para estos proyectos, si es que se configura la articulación de una demanda fuerte», opinó. Recordó, además, que, dados algunos rasgos de la historia económica uruguaya, no es extraño que sean los propios empresarios quienes empujen la inversión, de la cual, naturalmente, se ven beneficiados luego. «El sector empresarial aparece como un sector muy pragmático. En la época de la industrialización, estuvo totalmente involucrado en el diseño y la propia gestión de las políticas públicas. Creo que su lógica no es defender a capa y espada una ideología o un conjunto de teorías, sino hacer viable y rentable la actividad económica», manifestó. La misma razón presupone que haya quienes, al mismo tiempo, se opongan al gasto público. Las posturas gremiales nunca fueron homogéneas. Para muchos empresarios que otrora despotricaban contra el aumento del gasto, contra la regulación de las relaciones laborales y contra la estructura de costos, «ahora no es tan sencillo decir: “Liberalicemos, desregulemos”, y automáticamente la inversión va a venir», dijo.

Respecto a la relación del gobierno con su libreto original, el economista opinó: «He escuchado decir que la pandemia le ha venido muy bien al gobierno para mantener su imagen. Me parece que esa es una afirmación muy equivocada. Más allá de la popularidad del presidente, creo que la pandemia complica mucho. No era para nada el escenario deseado. Este era, en un contexto de normalidad, hacer una serie de reformas que iban a transformar radicalmente la dinámica de la economía uruguaya. Me parece que la coalición esperaba obtener éxitos económicos, con la convicción de que luego se transformarían en éxitos sociales. Esa imagen se desvaneció». Según Bértola: «[En este contexto] De Posadas pide más pragmatismo sin abandonar las bases teóricas e ideológicas de siempre. No podemos decir, sin embargo, que todos piensen de la misma manera. Se puede decir que en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social hay una posición un poco más cauta y que en Cabildo Abierto hay posturas un poco más nacionalistas y estatistas. No hay homogeneidad. Hay un núcleo duro, que es el presidente y su equipo económico, que llega más o menos lejos, en virtud de las fuerzas en pugna»."

 (Fragmente de la nota “Las cuitas del joven Friedman” cuya autoría pertenece a Venancio Acosta, Brecha, numero 1838, páginas 3 a 5. El titulo nos pertenece)

Opiniones: perspectivas económicas del Uruguay (II)

 

Opinión del economista Jorge Notaro

"Liberal, autoritario y conservador son los adjetivos que utiliza Notaro para definir el programa original del Partido Nacional, cuyas «grandes líneas» fueron refrendadas por los demás socios en la Ley de Urgente Consideración (LUC), aunque algunas de ellas –como la liberalización de importación de combustibles– no pasaron el filtro e, incluso, continúan en disputa. A su juicio, es esperable que haya «algún cambio» en la política económica, signado por el aumento de la inversión pública, con estímulos a la inversión privada, de la mano de un déficit fiscal alto y un aumento de la deuda. El economista piensa que dicho viraje ocurrirá sobre la base de tres aspectos. En primer lugar, un cambio en la percepción de las autoridades: «El presidente [Luis] Lacalle y el secretario [Álvaro] Delgado son inteligentes. En el discurso afirman que todo está muy bien, pero saben que el costo social es alto y deberían cambiar algo». En segundo lugar, un contexto internacional favorable: «Los guardianes de intereses del capital financiero internacional han aflojado las exigencias y Uruguay no perdería el grado inversor aunque aumentara la relación deuda pública-PBI». En tercer lugar, ciertos socios de la coalición «presionan por un mayor apoyo para la pequeña y mediana empresa, así como para los productores agropecuarios».

Según Notaro, las medidas tendrán «efectos moderados»: «Puede reducir un par de puntos el desempleo y enlentecer el proceso de cierre de empresas». Pero, para el economista, la principal carencia de las políticas tiene que ver con la falta de auxilio para los sectores más pobres, que podrán caer por debajo de la línea de indigencia. «No se aumentarán las transferencias para las familias que han perdido ingresos, por lo que continuará siendo una política de hambre. Una medida urgente es asegurar, con transferencias de ingresos, que todos los habitantes del país puedan comprar la canasta básica de alimentos», agregó."

(Fragmente de la nota “Las cuitas del joven Friedman” cuya autoría pertenece a Venancio Acosta, Brecha, numero 1838, páginas 3 a 5. El titulo nos pertenece)

Opiniones: perspectivas económicas del Uruguay (I)

 

Opinión del economista Gabriel Oddone

"Para Oddone, la coalición llegó al gobierno con tres mandatos claros: procesar un ajuste fiscal («luego de varios años de desajuste respecto a las metas, lo cual introducía mucha incertidumbre para el sector privado»), promover una política desinflacionaria activa («con el propósito de despejar dudas respecto de la formación de precios») y procesar algunas «reformas» («en las que el tema energético era crucial y estaba largamente contenido en la LUC como expresión de deseo»). Sin embargo, «lo que sucedió con la pandemia es un evento disruptivo, de una magnitud aún imposible de calificar». Luego expresó: «Dado que las condiciones cambiaron, la estrategia del “malla oro” debe ser revisada, hasta que el escenario de emergencia desaparezca. Lo cual, creo, va a llevar por lo menos todo 2021».

Según Oddone, el libreto original del gobierno no ha variado sustancialmente hasta ahora, cuando «la economía política» comienza a ejercer presión: «Sin perjuicio de que actuaron rápidamente y usaron los instrumentos que estaban a su disposición y que el país había desarrollado largamente (asignaciones familiares, seguros de desempleo, la Tarjeta Uruguay Social, etcétera). Después se discutirá si fue mucho o poco. Yo creo que se quedaron cortos. Pienso que siguieron en el modo “malla oro” durante todo 2020, hasta ahora: se aprobó un presupuesto restrictivo y se le otorgó un rol secundario a la inversión pública a la hora de compensar una contracción cíclica». Oddone juzga que las condiciones actuales son lo suficientemente graves para desenfocar provisoriamente el objetivo fiscal: «Creo que el país está en condiciones de asumir el riesgo de procesar una expansión de 1 punto o 1,5 puntos del PBI para atravesar las complejidades de 2021 y 2022 sin mayores zozobras». Si no se hace, dice, se corren dos riesgos importantes: entrar en un círculo vicioso de bajo crecimiento, que baje la recaudación como consecuencia de una «contracción significativa» y «exponerse a una situación de mayor tensión social» como consecuencia de que la economía no levante vuelo y no mejore el empleo.

«Cuando veo a Guido Manini declarar, cuando veo a Julio María Sanguinetti decir que el Partido Colorado va a presentar propuestas e, incluso, cuando veo la carta de De Posadas y el enfoque de la conferencia de prensa del lunes de la ministra Azucena Arbeleche, creo que en la interna del gobierno hay una discusión que está en proceso», opinó el analista. Cree que los sectores que tienen mayor «experiencia y visión política» sugieren un camino que se aparta de los planes originales: «Es una discusión que no había aparecido nunca hasta ahora. Lo interesante es que las voces discordantes no parecen estar coordinando un plan. Presumo que, en el corazón del gobierno –seguramente sensible a esos movimientos en la coalición–, están previendo hacer algún cambio. Hasta octubre, digamos, ellos pensaban que la estrategia dominante era la que desplegaron cuando asumieron. Lo que ocurre en adelante lleva a esas nuevas reconsideraciones. ¿Cuándo vamos a saberlo con claridad? Creo que a principios de marzo, con la comparecencia del presidente en el Parlamento».

Respecto al papel de los empresarios en la discusión del rumbo de la política económica, Oddone dijo: «La discusión batllistas/herreristas también atraviesa a los empresarios. Y en este caso también tenés el interés particular. Porque acá hay empresarios que se vieron fuertemente afectados por recortes significativos o por un freno de la inversión, y otros que menos. Entonces, vas a ver que el sector turismo va a pedir ayudas concretas, los sectores intensivos en mano de obra van a pedir que los seguros por desempleo se mantengan y los sectores contratistas del Estado van a pedir que haya obra pública. Eso pasa en cualquier lugar del mundo, y es lógico que así sea».

Oddone también se refirió a un casi seguro aumento de la desigualdad: «Los trabajadores con menor nivel de instrucción o escasas habilidades digitales van a ser claramente los perdedores. Y esas son personas que están alojadas en sectores medios o medios bajos». Y concluyó: «Ya lo que ocurrió va a causar un aumento de la desigualdad. De lo que se trata es de que sea el menor aumento posible. Primero, por razones de justicia: creo que, ideológicamente, está bien que así sea, porque no concibo sociedades desiguales. Segundo, por razones de conveniencia: una sociedad muy desigual se vuelve una sociedad más convulsa, más problemática y, por lo tanto, menos cohesionada. Hay fundamentos de todo tipo para que en este momento el Estado intervenga con un rol activo. Es una de las razones por las cuales esta polémica está instalada, en la que incluso voceros que no son amigos del sector público están dispuestos a rever sus posturas porque entienden los riesgos que están presentes y porque, además, asumen que cuanto más se relega la recuperación, más se acercan las próximas elecciones»."

(Fragmente de la nota “Las cuitas del joven Friedman” cuya autoría pertenece a Venancio Acosta, Brecha, numero 1838, páginas 3 a 5. El titulo nos pertenece)

Reforma de la seguridad social, opinión de los trabajadores.

 

Sobre el documento borrador de diagnustico del Gobierno:

Nuestra posición, lejos de matices menores, configuran diferencias centrales de cara a una reforma de la seguridad social.

El compromiso con una reforma inmediata y profunda de la Caja Militar, con una reforma estructural del pilar de capitalización que elimine el lucro y con el mantenimiento de los cambios que atendieron la situación de los colectivos de adultos mayores más vulnerables, son aspectos esenciales para poder seguir avanzando de cara a la Reforma de la Seguridad Social que el país precisa. 

 

Caja Militar:

"Es impensable discutir cambios en el régimen jubilatorio general, sin previamente contar con un compromiso explícito de una inmediata y profunda reforma de la Caja Militar." 

 

Sobre el Régimen de capitalización individual:

"El sistema AFAP fracasó tanto en la etapa de acumulación de ahorros como en la de pago de jubilaciones. En total contraste con lo planteado por el gobierno en el borrador de diagnóstico, las AFAP aprovecharon el enorme desconocimiento de la población para cobrar elevadísimas comisiones, lucrando abusivamente en detrimento del ahorro de los trabajadores y al momento de pagar las magras jubilaciones del pilar individual, las aseguradoras privados se retiraron dejando solo al Banco de Seguros del Estado bancando a pérdida todo el sistema." 

 

Sobre la Ley de Fexibilidad del año 2008:

Los cambios introducidos en seguridad social desde hace más de una década representaron un avance incuestionable para alcanzar los actuales niveles de cobertura y suficiencia del sistema. A la luz de la posterior discusión sobre cambios a introducir, entendemos necesario que el diagnóstico pondere adecuadamente estos avances. 

 

Sobre las fuentes de financiamiento de la Seguridad Social:

a lo largo del documento se observa una valoración negativa hacia la Prestación Complementaria Patronal que contribuye al financiamiento de la Caja Bancaria. Más allá de esa fuente de financiamiento específica de un subsistema en particular, dada la realidad presente y perspectivas de cambios en el mundo laboral, consideramos que el sistema de seguridad social debe analizar en profundidad la posibilidad de contar con fuentes de financiamiento alternativas no vinculadas al puesto de trabajo, lo que permitiría por un lado disminuir la carga sobre la contratación laboral y, por otro lado, avanzar en la progresividad del sistema al posibilitar un mayor aporte de los sectores con mayor capacidad contributiva. 

 

(Texto elaborado por Ramón Ruiz, director del BPS en Representación de los Trabajadores, integrante del equipo de representación de los trabajadores (ERT) en el BPS).