La
polémica que desató la reciente compra de la estancia María Dolores por parte
del Instituto Nacional de Colonización, un campo de 4.400 hectáreas en Florida
valuado en 32,5 millones de dólares, más que a una cuestión de finanzas
públicas, nos remite en última instancia a uno de los ejes centrales de la
conformación de Uruguay como nación: la propiedad privada sobre un bien
natural, la tierra, y la disputa por los réditos que su explotación genera.
En
un país con un 4 por ciento de población rural y solo un 10 por ciento de
ocupados en la actividad agropecuaria, los temas y noticias relacionados al
campo suelen quedar restringidos a la prensa especializada y al debate entre
los actores vinculados al sector. Sin embargo, y aunque no fue su intención, el
anuncio de la compra de
la estancia María Dolores, hecho por el
secretario de la Presidencia, Alejandro Sánchez, durante el velorio de José
Mujica, trajo al centro del debate político el rol y la vigencia del Instituto
Nacional de Colonización (INC).
Creado
en 1948, en un país que todavía vivía y discutía intensamente sobre la tierra y
el agro como claves del destino nacional, el INC es desde entonces el principal
instrumento de reparto agrario en Uruguay. Como tantas otras de nuestras
instituciones, su creación y su posterior derrotero expresan la histórica
transacción entre el impulso batllista y su freno herrerista: un intento de
reforma orientado a ampliar la democracia social, económica y política, pero
que no llega a cruzar el Rubicón (por convicción o necesidad) de las
principales estructuras de poder del país.
Desde
entonces, la alternancia en el gobierno entre reformistas (los batllismos, el
Frente Amplio) y «liberal-conservadores»,1 dinamizada por los ciclos de
expansión económica y ajuste, se expresaron en la priorización (o no) del
impulso colonizador. Como documenta Agustín Juncal,2 los gobiernos de impronta
reformista dotaron al INC de recursos para favorecer el acceso a la tierra bajo
arrendamiento a colonos de pequeña escala, conservando la propiedad en manos
del Estado. Por el contrario, los gobiernos de impronta liberal-conservadora
congelaron la compra de tierras y promovieron la propiedad privada como
principal forma de asignación de tierras a los colonos.
Si
los primeros consideraban democratizador utilizar el Estado para suavizar la
concentración de la tierra, los segundos afirmaban que el Estado no debe
meterse en un negocio entre privados y, en especial, debe legitimar, más que
alterar, el largo proceso de privatización de la tierra que, como ha mostrado
Nicolás Duffau,3 culminó a comienzos del siglo XX con más del 90 por ciento de
la superficie agropecuaria en manos de privados.
LA DISPUTA POR MARÍA DOLORES
En
este marco histórico, no debería sorprender ni la iniciativa del gobierno de
Yamandú Orsi de comprar más tierras para el INC, que es parte de la promesa
electoral de adquirir 25 mil hectáreas, ni la airada reacción que provocó en la
novel oposición y, en especial, en su «bancada ruralista» (Sebastián da Silva,
Pedro Bordaberry).
Las
críticas articulan argumentos históricos contra el accionar y la existencia del
INC con elementos más concretos referidos al monto de la inversión en relación
con la cantidad de beneficiarios (se habla de unas 16 familias tamberas). Es
claro que los 32,5 millones de dólares invertidos representan una cifra
considerable, y no porque el campo no los valga, sino porque la valorización de
la tierra en Uruguay en las últimas dos décadas tornó más cara la política de
colonización. Si en el año 2000 una hectárea promedio valía 500 dólares, 25
años después su valor promedio se multiplicó por ocho, alcanzando los 4 mil
dólares, cuando en el mismo período el PBI en dólares solo se triplicó.
Si
bien la sábana es una sola, para la actual oposición el problema no es tanto
estos 32,5 millones de dólares ni el déficit fiscal –preocupación que no
aparece cuando se discute el déficit anual de 400 millones de dólares de la
caja militar–, sino el uso de estos fondos para disputar la propiedad de la
tierra.
¿REFORMA AGRARIA?
Llegados
a este punto, conviene poner en contexto la ofensiva «sovietizante» del
gobierno de Orsi. Esta compra se suma a las 547.873 hectáreas que hoy están
afectadas a la ley de colonización (ley 11.029) y que representan el 19 por
ciento de la superficie ocupada por la producción familiar. Del total de
hectáreas, 400 mil son propiedad del INC y se arriendan a colonos a precios
sensiblemente inferiores a los de mercado, y el resto es propiedad de colonos,
pero está afectado a la ley. La superficie bajo propiedad estatal, incorporada
durante más de 70 años, representa apenas el 2,5 por ciento de la superficie
agropecuaria del país.4 Lo mismo pasa en el mercado de tierras, donde las
compras del INC entre 2000 y 2024 representaron solo el 1,5 por ciento de las
tierras transadas.5
Esta
escasa gravitación evidencia que el accionar histórico del INC estuvo lejos de
representar una reforma agraria que alterase la distribución de la tierra. En
sentido estricto, más bien estamos ante una política pública compensatoria
orientada a morigerar el desplazamiento de unidades de producción familiar de
la estructura agraria nacional.
RECUPERAR LA OFENSIVA
Como
estudiaron los economistas clásicos en su momento, la tierra no es solo un
medio de producción fundamental para la vida humana: en la sociedad capitalista
cobra relevancia como fuente de renta de la tierra. Esta no resulta del
esfuerzo productivo ni del espíritu emprendedor de sus propietarios, sino de
cómo la sociedad organiza la producción de mercancías que utiliza medios de
producción naturales como la tierra.
De
allí que aquellos capitales y países que concentran condiciones naturales
extraordinarias (suelos fértiles o yacimientos minerales, entre otros) compiten
con ventaja, pues, al bajar sus costos, apropian renta de la tierra. Ante esta
situación, que implica una sangría para el conjunto de los capitalistas que
compran bienes primarios, algunas sociedades estatizaron sus recursos naturales
para centralizar el uso de este excedente.
Otras
sociedades, en particular las de base agraria, como la de Uruguay, por
particularidades históricas y por la existencia de miles o cientos de miles de
unidades productivas, siguieron otras trayectorias. Dejaron el suelo en manos
de los privados (no así el subsuelo o los recursos hídricos) y recurrieron a
otros mecanismos de apropiación de la renta de la tierra sin afectar la
propiedad privada. Las detracciones y retenciones, y la sobrevaluación de la
moneda son ejemplos paradigmáticos de estos mecanismos.6
Volviendo
al presente, una de las encrucijadas para Uruguay es cómo utilizar esta renta
que disfrutamos por concentrar praderas fértiles e irrigadas como palanca para
una estrategia nacional de desarrollo que permita, de forma simultánea, mejorar
nuestra participación en el reparto del excedente mundial, minimizar el impacto
ambiental y distribuir mejor los frutos del trabajo social. En este marco, el
desafío es incorporar al INC como parte del menú de políticas públicas
orientadas a disputar y planificar socialmente el uso de la renta de la tierra,
lo que implica discutir las formas de propiedad, la estructura tributaria y la
política cambiaria.
Si
viene de ser un instrumento focalizado en la ampliación de la escala y el
acceso a la tierra para la pequeña producción, quizás el horizonte estratégico
del INC para el siglo XXI pase por pensarlo como un ente autónomo protagonista
de las transiciones productivas, capaz de incidir en el conjunto de la
actividad agropecuaria transversalizando rubros, escalas y tipos sociales, de
modo de optimizar el aprovechamiento del suelo en términos productivos,
ambientales y sociales. Si el episodio María Dolores nos permite avanzar en ese
sentido, la inversión se habrá pagado sola.
Véase
Gerardo Caetano, El liberalismo conservador. Ediciones de la Banda Oriental,
2021. ↩︎
Véanse
Agustín Juncal Pérez, «Políticas públicas de colonización agraria en Uruguay
(1923-2020)», Praia Vermelha, volumen 31, 2021, y «El Instituto Nacional de
Colonización en Uruguay (1943-1973): impulsos y frenos», Revista de la Red
Intercátedras de Historia de América Latina Contemporánea, Universidad Nacional
de Córdoba, Argentina, 2023. ↩︎
Véase
Nicolás Duffau, Breve historia sobre la propiedad privada de la tierra en el
Uruguay (1754-1912), Ediciones de la Banda Oriental, 2022. ↩︎
Véase
«El INC en el territorio», en
www.colonizacion.com.uy/adjudicacion-segun-superficie. ↩︎
Véase
en www.gub.uy/ministerio-ganaderia-agricultura-pesca/tematica/precio-tierra. ↩︎
Véase
Gabriel Oyhantçabal Benelli, «Impuestos y tipo de cambio en la disputa por la
renta agraria en Uruguay (2000-2021)». En Philip Fehling y Hans-Jürgen
Burchardt (coordinadores), Política tributaria y desigualdad en América Latina,
CALAS-CLACSO. ↩︎
Extraído
de Brecha número 2063 del 6 de junio de 2025. Titulo original “TIERRAS
PÚBLICAS, MARÍA DOLORES Y EL FUTURO NACIONAL Colonización en el siglo XXI”
Autor: Gabriel Oyhantçabal.6 junio, 2025